民政部等十二部門出臺意見保障事實無人撫養兒童權益

為事實無人撫養兒童找到安身之所

距離2020年1月1日還有一周時間。從那一天開始，事實無人撫養兒童將迎來一張權益“保護網”，因為由民政部、最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、公安部等12部門聯合出臺的《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》(以下簡稱《意見》)將于那天起正式實施。

近段時間以來，河南省、湖南省、四川省、貴州省等多個地方陸續出臺相關文件，以切實保障事實無人撫養兒童權益。

接受《法制日報》記者采訪的專家認為，《意見》填補了兒童福利領域制度的空白，是適度普惠性兒童福利制度建設的重大拓展，各地紛紛出臺相關文件，能夠確保《意見》落到實處。

保障標準相對偏低

心理問題比較常見

所謂事實無人撫養兒童，是指父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執行其他限制人身自由的措施、失聯情形之一的兒童;或者父母一方死亡或失蹤，另一方符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執行其他限制人身自由的措施、失聯情形之一的兒童。

據不完全統計，全國有事實無人撫養兒童約50萬，這些兒童普遍存在基本生活保障標準相對比較低、很難得到有效監護、部分孩子存在心理問題等方面的問題。

民政部兒童福利司司長郭玉強曾表示，以前對于事實無人撫養兒童缺乏明晰的認定，國家一般通過低保、臨時救助、建檔立卡、貧困家庭這樣的救助對這類孩子進行關愛、幫扶，但是沒有形成政策合力，導致保障標準相對比較低以及監護沒有完全履行。

應雨(化名)是一名在校大學生，在做志愿者時曾接觸過事實無人撫養兒童這一群體。她深切地感知到，與來自普通家庭的兒童相比，事實無人撫養兒童在某些時候更需要精神上的關懷與幫助，但這又往往被實際監護人所忽視。

“長期以來，我國兒童福利制度關愛對象主要集中在孤兒群體，國家從2011年就開始實施系統的政策，全面保障其生活、教育、醫療等各方面的權益。事實無人撫養兒童雖然并非準確意義上的孤兒，但因其缺少父母有效撫養和監護，使得這一兒童群體的實際生活狀況并不樂觀。”上海社會科學院研究員程福財說。

程福財認為，對事實無人撫養兒童來說，父母教育依然是缺失的。接受隔代教育的孩子比較敏感，實際監護人也可能會因為覺得辛苦而有所疏忽。家庭教育如果有欠缺，會給孩子帶來心理創傷。

北京師范大學中國公益研究院兒童福利與保護研究中心高級分析員熊泰松告訴《法制日報》記者，在《意見》出臺之前，沒有專門政策來保障事實無人撫養兒童。2010年出臺的孤兒保障意見，保障的兒童范圍僅限于失去父母或者查找不到生父母的未成年人，事實無人撫養兒童不包括在保障范圍之中。而實際上，事實無人撫養兒童的生存狀況其實和孤兒比較相似，生活上貧困，教育和醫療保障也有待進一步加強。兒童的父母或者主要撫養人一旦喪失了勞動力，家庭就失去了經濟支柱，剩下的老人和孩子都沒有勞動力。如果兒童父母重病重殘，家庭經濟狀況就會更加惡化。

兒童福利不斷拓展

制度體系日趨完善

熊泰松認為，《意見》是國家層面首次出臺的專門意見，將事實無人撫養兒童正式納入政府制度性救助體系，填補了兒童福利領域制度的空白，對于促進我國現代化兒童福利體系建設具有重要意義。

據熊泰松分析，《意見》重點解決了五個方面的突出問題：一是強化基本生活保障，事實無人撫養兒童將參照當地孤兒保障標準享受補貼;二是加強醫療康復保障，符合條件的事實無人撫養兒童可同時享受重度殘疾人護理補貼及康復救助等相關政策;三是完善教育資助的救助，將事實無人撫養兒童參照孤兒納入教育資助的范圍;四是督促落實監護的責任，將存在惡意棄養情形或者采取虛報、隱瞞、偽造等手段騙取保障資金、物資和服務的父母及其他監護人失信行為納入全國信用信息共享平臺;五是優化關愛服務機制，政府通過購買服務的方式，引進專業社會組織、社工機構，為事實無人撫養兒童提供心理咨詢、社會工作專業服務。

《法制日報》記者梳理發現，近段時間以來，河南省、湖南省、四川省、貴州省、海南省、黑龍江省等多地紛紛出臺了保障事實無人撫養兒童權益的相關文件，進一步完善事實無人撫養兒童保障政策，維護事實無人撫養兒童合法權益。

程福財分析稱，《意見》是適度普惠性兒童福利制度建設的重大拓展，各地紛紛出臺相關文件，能夠確保《意見》落到實處。

此外，根據《意見》有關規定，教育方面，將事實無人撫養兒童參照孤兒納入教育資助范圍，落實助學金、減免學費政策。對于殘疾事實無人撫養兒童，通過特殊教育學校就讀、普通學校就讀、兒童福利機構特教班就讀、送教上門等多種方式，做好教育安置。將義務教育階段的事實無人撫養兒童列為享受免住宿費的優先對象，對就讀高中階段的事實無人撫養兒童，根據家庭困難情況開展結對幫扶和慈善救助。

程福財認為，《意見》從生活救助到教育救助，保障事實無人撫養兒童的生活，確保他們和其他孩子一樣有受教育的機會，具有十分積極的意義。尤其在義務教育階段，每個孩子都有接受教育的權利。《意見》對這一問題予以切實保障，與國家相關法律制度也是保持一致的。

“不僅要重視事實無人撫養兒童自身的教育，還應該指導實際監護人如何更好地教育事實無人撫養兒童。”程福財說。

信用懲戒很有必要

分類評價務必科學

《意見》還提出，要健全信用評價和失信行為聯合懲戒機制，將存在惡意棄養情形或者采取虛報、隱瞞、偽造等手段騙取保障資金、物資或服務的父母及其他監護人失信行為記入信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，實施失信聯合懲戒。明確對有能力履行撫養義務而拒不撫養的父母，民政部門可依法追索撫養費。

上述懲戒措施在一些地方出臺的相關文件中也有所體現。

四川省民政廳等12部門聯合出臺的《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的實施意見》提出，要健全信用評價和失信行為聯合懲戒機制，將存在惡意棄養情形或者采取虛報、隱瞞、偽造等手段騙取保障資金、物資或服務的父母及其他監護人失信行為記入信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，實施失信聯合懲戒。

中國人民大學法學院教授楊建順認為，出臺這樣的規定很有必要，但需要建立在科學分類和評價的基礎之上。也就是說，在實施信用懲戒時，要進一步規范認定流程、退出機制、保障措施和部門職責等。

楊建順還認為，針對惡意棄養等個別情形，運用信用懲戒具有一定作用，但不宜期望太高。“因為這類人本身的信用就需要外力助推才能建構起來。對這部分人適用信用懲戒，實際威懾作用有待進一步觀察。”

“保障事實無人撫養兒童的權益，更多還是要靠相關部門切實采取保障措施。所謂惡意、故意棄養孩子的父母，是指在有條件撫養孩子的情況下而不履行撫養和監護的責任，還有一類是長期不與家庭和孩子聯系的。誠信機制對這些人的威懾作用有限。在這一領域建立聯合懲戒等誠信機制，主要是針對那些采取虛報、隱瞞、偽造等手段騙取保障的資金物資和服務的父母及其監護人。但是從這種意義上看，信用懲戒與事實無人撫養兒童權益保障缺少直接聯系。”楊建順說。

熊泰松認為，長期來看，還可以拓寬保障對象范圍，可參考國外的的監護人津貼或特殊兒童撫養津貼等。

“因為現金救助發到家庭，不能保證完全花費在兒童身上。因此，可以采取現金保障和服務相結合。在教育、醫療和就業創業方面加強保障力量。教育教學方面，加強事實無人撫養兒童人園、入學的就學資助，以及給予18歲后仍在校接受中、高等教育的事實無人撫養兒童生活補助，幫助兒童獲得接受高等教育的機會;醫療康復方面，可參考孤兒保障標準;創業就業方面，為事實無人撫養兒童提供成年后就業、創業的服務和援助。”熊泰松說。